Managing Director Political Economy and Policy Studies (PEPS) Anthony Budiawan. Foto: Dokumentasi pribadi/ukmdanbursa.com.
Oleh Anthony Budiawan,
Managing Director Political Economy and Policy Studies
UKMDANBURSA.COM – Industri gula Indonesia terbagi dalam dua pasar yang sengaja dibuat seolah-olah terpisah. Pertama untuk gula kristal putih (GKP) konsumsi rumah tangga, yang diekstraksi dari tebu di tengah produksinya yang hingga tahun lalu belum mencukupi kebutuhan nasional.
Kedua untuk industri minuman, makanan, dan farmasi yang juga perlu gula. Untuk keperluan industri ini, Indonesia mempunyai dua pilihan: impor gula sebagai barang jadi atau gula sebagai bahan baku—gula kristal mentah (raw sugar)—guna diolah menjadi gula jadi yang dinamakan gula kristal rafinasi (GKR).
Sementara, dalam praktik internasional tidak ada pembedaan semacam itu. Keduanya masuk kategori refined/white sugar.
Kegagalan Swasembada Tebu
Di tengah defisit tinggi, tentunya impor bahan baku lebih baik dari impor barang jadi, karena nilai tambah produksi terjadi di dalam negeri dan meningkatkan perekonomian domestik. Hal ini yang menjadi kebijakan gula nasional sejak tahun 2000-an, dengan memperluas kapasitas produksi pengolahan bahan baku gula mentah impor menjadi gula rafinasi untuk kebutuhan industri. Kebijakan tersebut berhasil menciptakan ‘swasembada pengolahan gula industri’ yang demand-nya terus meningkat.
Saat ini, kapasitas pabrik GKP berbasis tebu mencapai sekitar 324.350 ton tebu per hari, cukup untuk memenuhi kebutuhan konsumsi rumah tangga. Sedangkan kapasitas industri gula rafinasi mencapai sekitar 5 juta ton gula per tahun, lebih besar dari kebutuhan gula industri sekitar 4 juta ton. Artinya, industri pengolahan gula sudah cukup memenuhi kebutuhan konsumsi nasional, alias sudah mencapai swasembada pengolahan gula.
Dengan demikian, permasalahan swasembada gula pada intinya merupakan permasalahan swasembada tebu, yaitu kegagalan perkebunan tebu untuk mencukupi bahan baku industri pengolahan gula guna memproduksi kebutuhan konsumsi nasional. Ini baik gula untuk rumah tangga maupun industri.
Produksi GKP pada 2024 tercatat hanya sekitar 2,47 juta ton, jauh lebih rendah dari kapasitas produksi GKP dan lebih rendah dari kebutuhan konsumsi nasional antara 2,8 juta ton (menurut Neraca Pangan Nasional) atau 3,2 juta ton (menurut prognosa Kementerian Perindustrian). Terdapat defisit gula kristal putih sekitar 350 sampai 730 ribu ton.
Di sisi lain, kebutuhan GKR diperkirakan mencapai sekitar 3,5 juta sampai 4 juta ton, yang seluruh bahan bakunya harus diimpor. Sepanjang 2024, impor gula kristal mentah mencapai sekitar 5,3 juta ton atau sekitar US$ 3 miliar.
Jadi terlihat jelas bagi penulis: Kementerian Pertanian tidak dapat menyediakan bahan baku tebu untuk kebutuhan industri pengolahan gula di Tanah Air.
Artikel pilihan:
Morgan Stanley Capital International dan Puncak Gunung Es Masalah Ekonomi RI
Peraturan Melampaui Wewenang
Pada Juli 2026, Kementerian Pertanian mencoba menjawab permasalahan perkebunan tebu dengan mewajibkan perusahaan pengolahan yang memakai bahan baku impor mempunyai perkebunan sendiri, minimal 20 persen dari kebutuhannya. Kebijakan ini merujuk pada Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan sebagaimana diubah dengan Undang-Undang No 6 Tahun 2023 tentang Cipta Kerja, serta Peraturan Menteri Pertanian No 98/Permentan/OT.140/9/2013 tentang Pedoman Perizinan Usaha Perkebunan yang telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Peraturan Menteri Pertanian No 21/Permentan/KB.410/6/2017.
Peraturan ini terkesan menawarkan solusi terhadap permasalahan swasembada gula. Namun, kebijakan tersebut tidak didasarkan pada prasyarat ekonomi yang menentukan daya saing tebu dan kesejahteraan petani. Kebijakan swasembada yang mengabaikan kedua prasyarat tersebut tidak akan berkelanjutan.
Artikel pilihan:
Cahaya di Ujung Lorong: DSI Pengawas, Jangan Pemotong Angsa Bertelur Emas
Di samping itu, peraturan Kementerian Pertanian tersebut pada intinya melampaui kewenangannya, karena mengatur perusahaan pengolahan yang sebenarnya berada di bawah koordinasi Kementerian Perindustrian. Pertanyaannya, mengapa industri pengolahan gula yang di bawah koordinasi Kementerian Perindustrian bisa diatur dengan peraturan Kementerian Pertanian untuk membuka perkebunan?
Industri pengolahan memproduksi bahan baku menjadi gula. Sementara itu, tugas Kementerian Pertanian seharusnya menyediakan kecukupan bahan baku tebu untuk industri pengolahan gula. Kegagalan menyediakan kecukupan tebu tersebut tidak bisa dibebankan kepada industri pengolahan, dengan mewajibkan membuka perkebunan.
Target Swasembada Selalu Meleset
Target swasembada bahan pemanis ini sudah berulang kali dicanangkan tanpa hasil. Target terus bergeser sejak 1974, 1980, 1992, 2007, 2008, 2009, 2026, dan kini 2028 untuk swasembada gula konsumsi dan 2030 untuk gula industri.
Lebih dari lima dekade kegagalan swasembada menunjuk pada prasyarat swasembada tebu tidak terpenuhi. Prasyarat pertama adalah daya saing sektor tebu domestik terhadap produk impor, diukur dengan produktivitas tebu per hektare, mutu tebu dan benih, rendemen tebu, dan produktivitas gula per hektare.
Di samping itu, tentu saja juga harus memperhatikan ketersediaan lahan, infrastruktur pertanian, serta faktor pembiayaan. Faktor-faktor tersebut secara bersamaan akan menentukan besarnya biaya budidaya, biaya produksi gula, serta kesejahteraan petani Indonesia.
Oleh karena itu, kewajiban membuka perkebunan tebu minimal 20 persen dari kebutuhan industri pengolahan gula yang beraroma politis, tanpa memperhatikan prasyarat ekonomis swasembada, akan mengulang kegagalan yang sudah setengah abad. Kegagalan kali ini berpotensi dibebankan kepada industri pengolahan, melalui peraturan yang mewajibkan membuka perkebunan minimal 20 persen.
Seharusnya, pemerintah memperhatikan prasyarat ekonomis pertama yakni daya saing. Biaya budidaya tebu per kg hasil gula, atau biaya gula per kg di tingkat petani (farm gate), harus dapat bersaing dengan biaya produk impor seperti dari Australia, Brasil, India, Thailand, atau Vietnam. Biaya gula per kg di tingkat petani ini terdiri dari dua variabel utama, yaitu produktivitas tebu per hektare dan kandungan sukrosa (teoretis) di dalam tebu yang bergantung dari mutu benih.
Prasyarat ekonomis kedua, dan ini lebih menentukan, adalah pendapatan petani. Swasembada hampir mustahil dapat dicapai kalau pendapatan petani tidak cukup untuk membiayai hidupnya.
Hal ini sangat berkaitan dengan jumlah lahan yang dikelola petani. Kalau rata-rata lahan yang dikelola petani di Tanah Air tetap relatif kecil, pendapatan petani sangat rendah. Petani akan terus hidup dalam kemiskinan: artinya swasembada secara teknis menjadi sulit tercapai.
Produktivitas Tebu Rendah: Mimpi
Kalau ditelusuri, perkebunan tebu Indonesia pada 2024 hanya menghasilkan rata-rata 4,74 ton gula kristal putih per hektare. Ini berasal dari produktivitas tebu sebesar 63,78 ton per hektare dengan rendemen gula (rasio produksi gula terhadap tebu) sekitar 7,44 persen: 63,78 ton x 7,44 persen = 4,74 ton.
Produktivitas sebesar 4,74 ton gula per hektare ini sangat rendah dibanding dengan negara-negara produsen gula yang lain. Thailand menghasilkan sekitar 6,61 ton gula per hektare, Vietnam mencapai 6,76 ton gula per hektare. Bahkan, Australia menghasilkan sekitar 11,49 ton per hektare, atau sekitar 2,4 kali lipat dari Indonesia.
Produktivitas gula per hektare yang rendah membuat biaya budidaya per kilogram gula menjadi tinggi. Sementara, pemerintah RI mengambil kebijakan proteksi untuk membatasi impor yang harganya jauh lebih murah dari harga domestik.
Kebijakan ini tentu saja merugikan masyarakat konsumen gula karena harga gula domestik menjadi jauh lebih mahal dari harga impor. Total kerugian yang ditanggung oleh masyarakat konsumen gula dari Sabang sampai Merauke sangat besar, bisa mencapai sekitar Rp 17 triliun per tahun, hanya dari industri gula kristal putih.
Kalau Indonesia bisa menghasilkan jumlah gula per hektare sama seperti Thailand atau Vietnam, maka biaya per kg gula Indonesia bisa turun menjadi sekitar 72 persen dari biaya produksi saat ini. Kalau bisa mencapai setara produktivitas Australia, maka biaya produksi gula bisa turun menjadi hanya 41 persen saja dari biaya saat ini.
Dengan asumsi biaya budidaya per hektare tidak berubah, harga patokan petani (HPP) kini sebesar Rp 14.500 per kg (sudah termasuk keuntungan petani), dan peningkatan produktivitas setara Australia; maka harga patokan petani secara teoretis dapat turun menjadi sekitar Rp 5.945 per kg (= 0,41 x Rp 14.500).
Konsumen hingga Petani Rugi
Kalau kondisi produktivitas tebu dan rendemen gula masih seperti sekarang, memaksakan pembukaan perkebunan tebu dan gula akan merugikan perekonomian nasional dan khususnya konsumen gula. Karena kondisi seperti ini memaksa Indonesia terus memberikan proteksi kepada perkebunan tebu yang tidak efisien, membuat harga gula domestik menjadi tinggi, dan membebani konsumen gula secara langsung atau melalui industri. Dalam kondisi seperti ini, total kerugian konsumen untuk seluruh industri gula, GKP+GKR, mencapai sekitar Rp 40 triliun per tahun.
Penulis perlu menekankan, prasyarat ekonomis kedua lebih menentukan. Selama petani belum sejahtera, swasembada sulit tercapai. Selama pendapatan petani masih rendah dan tidak cukup memenuhi biaya hidupnya, memaksa petani menanam tebu akan membuat petani semakin miskin.
Dengan harga paritas impor gula sebesar Rp 10.000 per kg dan produktivitas gula setara Thailand sebesar 6,6 ton per ha, pendapatan petani hanya sekitar Rp 24,2 juta per ha per panen, dengan satu siklus penanaman sekitar satu tahun atau sekitar Rp 2 juta per bulan. Perhitungan ini dengan asumsi biaya budidaya tebu, di luar biaya lahan, sebesar Rp 20 juta: Rp 10.000 x 6,6 ton x 67% (bagi hasil ekstraksi gula) – Rp 20 juta (biaya budidaya), atau hanya sekitar Rp 2 juta per bulan.
Kalau petani RI hanya mengelola 0,5 hektare, pendapatan petani sebulan hanya Rp 1 juta. Untuk bisa mencukupi biaya hidup sekitar Rp 5 juta per bulan, petani harus mengelola lahan sedikitnya sekitar 2,5 hektare. Sementara dengan produktivitas gula seperti saat ini sebesar 4,74 ton per hektare, petani paling sedikit harus mengelola 5 hektare lahan untuk memperoleh pendapatan sekitar Rp 5 juta per bulan.
Kalau kedua prasyarat ekonomis tersebut tidak terpenuhi, kewajiban integrasi pengolahan dan perkebunan akan gagal mencapai swasembada gula yang ekonomis dan berkelanjutan. Karena itu, menteri pertanian jangan gegabah menjadikan target swasembada gula sebagai sarana pencitraan politik instan.
Menteri pertanian harus terlebih dahulu meningkatkan produktivitas dan mutu tebu, menurunkan biaya produksi, serta membangun struktur penguasaan atau pengelolaan lahan yang dapat memberikan pendapatan layak kepada petani. Tanpa perbaikan tersebut, kewajiban integrasi pengolahan dan perkebunan hanya akan memperluas produksi gula yang tidak efisien, mempertahankan harga gula yang tinggi, dan membebankan kerugiannya kepada konsumen. Petani pun belum bisa merdeka, bebas dari kemiskinan.
22 Agustus 2026
